Usklađivanje tehničkog mandata Vlade sa Ustavom Crne Gore i poruka Venecijanske komisije

Venecijanska komisija je u svom najnovijem mišljenju jasno ukazala na potrebu potpunog usklađivanja Nacrta zakona o Vladi sa članom 110 Ustava Crne Gore koji uređuje pitanje prestanka mandata izvršne vlasti. Insistiranjem da se zakonskim tekstom striktno ispoštuje ovaj ustavni član, Komisija je poslala nedvosmislenu poruku da se ustavne norme moraju primjenjivati direktno i da nedostatak posebnog zakona nikada ne može biti opravdanje za zloupotrebu vlasti. Iz navedenog mišljenja jasno proizilazi da nema potrebe za promjenom Ustava da bi se rad Vlade u tehničkom mandatu prilagodio najvišem pravnom aktu i iz njega crpio puni legitimitet.

Ova opomena Venecijanske komisije direktno ogoljava i stavlja u pravni kontekst postupanje bivšeg premijera Dritana Abazovića i njegove 43. Vlade. Ta Vlada je provela u punom mandatu svega 115 dana, dok je u tehničkom mandatu, nakon što joj je u Skupštini izglasano nepovjerenje, funkcionisala punih 14 mjeseci. Koristeći ustavno ćutanje i činjenicu da Ustav eksplicitno ne nabraja svaku pojedinačnu zabranu, Abazovićeva Vlada je javno tvrdila da termin tehnički mandat ne postoji u Ustavu i da izvršna vlast može da radi u punom kapacitetu sve dok se ne izabere nova. Takvim formalističkim tumačenjem i donošenjem niza krupnih, dugoročnih i strateških odluka, 43. Vlada je direktno prekršila smisao, duh i namjeru člana 110 Ustava Crne Gore, bez obzira na to što u tom trenutku Zakon o Vladi još uvijek nije bio donijet.

Ustav Crne Gore u članu 110 eksplicitno propisuje da Vlada kojoj je prestao mandat nastavlja sa radom do izbora nove Vlade u Skupštini. Smisao ove norme je isključivo sprečavanje institucionalnog vakuuma, što znači da tehnička vlada može da radi do odabira nove vlade samo tekuće poslove koji su neophodni za svakodnevno i nesmetano funkcionisanje države. Njena primarna uloga u ovom prelaznom periodu jeste održavanje kontinuiteta vlasti kroz sprovođenje već donijetih zakona, redovnu isplatu plata, penzija i socijalnih davanja, održavanje javnog reda i bezbjednosti, kao i hitno reagovanje u vanrednim situacijama.

Međutim, s obzirom na to da Vlada u tehničkom mandatu gubi politički legitimitet jer joj je parlament uskratio podršku, ona ima i jasna ustavna ograničenja. Vođenje državne politike u punom kapacitetu bez podrške parlamenta predstavlja direktno kršenje principa suvereniteta građana i ustavne podjele vlasti. Zbog toga tehnička vlada ne bi smjela da donosi krupne, strateške i dugoročne političke ili ekonomske odluke koje bi obavezale buduću izvršnu vlast.

Uprkos ovim ustavnim ograničenjima, Abazovićeva Vlada je u tehničkom mandatu sprovela niz spornih poteza koji su predstavljali eklatantno prekoračenje ovlašćenja. Vlada je razriješila ministre odbrane i vanjskih poslova, kao i šefa Agencije za nacionalnu bezbjednost, iako vlada bez legitimiteta ne bi smjela da mijenja svoj sastav i bezbjednosni sektor. Takođe, donijete su krupne ekonomske i finansijske transakcije, poput kupovine akcija Luke Bar na berzi i preuzimanja trajektne linije Kamenari-Lepetane. Tokom 14 mjeseci tehničkog mandata izvršena su masovna kadrovska postavljenja i smjene stotina državnih službenika u punom mandatu umjesto u statusu vršioca dužnosti. Konačno, Vlada bez mandata je nastavila da utvrđuje predloge zakona i šalje ih Skupštini, te da aktivno forsira pristupanje međunarodnim inicijativama poput Otvorenog Balkana, što je vodilo politiku suprotnu evropskim integracijama i izazvalo ostavke unutar samog kabineta.

U pravno uređenim državama ustavna ograničenja tehničkog mandata poštuju se kroz ustavnu kulturu i političku etiku. Pošto je u Crnoj Gori ta kultura izostala, a ustavne norme zloupotrijebljene, javila se hitna potreba za donošenjem Zakona o Vladi. Ovaj zakon ne stvara novo pravo niti mijenja Ustav, već ima jedinu ulogu da detaljno propiše i nacrta već postojeće ustavne zabrane iz člana 110. Najnoviji stav Venecijanske komisije predstavlja jasnu verifikaciju da je ponašanje 43. Vlade bilo protivustavno i potvrđuje da se Zakon o Vladi sada donosi kao iznuđena pravna brana kako se više nikada nijedan premijer ne bi mogao praviti da ne razumije ustavna ograničenja tehničkog mandata.

Iz ustavno-pravnog smisla člana 110 jasno se izvodi precizna podjela na ono što Vlada u tehničkom mandatu smije, odnosno ne smije da radi.

Šta Vlada u tehničkom mandatu MOŽE i MORA da radi,

Sprovođenje već donijetih zakona i ranije utvrđenih državnih obaveza.

Održavanje stabilnosti javnih finansija kroz redovnu isplatu plata u javnom sektoru, penzija, socijalnih davanja i invalidnina.

Održavanje javnog reda, mira i nacionalne bezbjednosti kroz redovno funkcionisanje policije i vojske.

Donošenje hitnih odluka i upravljanje sistemom u slučaju elementarnih nepogoda, epidemija ili drugih vanrednih okolnosti.

Obavljanje tekućih, administrativnih poslova neophodnih za rad ministarstava i državnih organa kako se ne bi zaustavio život građana.

Šta Vlada u tehničkom mandatu NE MOŽE i NE SMIJE da radi,

Donošenje krupnih strateških, političkih i ekonomskih odluka koje dugoročno obavezuju državu i buduću izvršnu vlast.

Predlaganje novih, krupnih sistemskih zakona Skupštini, osim onih koji su izričito vezani za hitne finansijske mjere poput budžeta ako je to neophodno.

Pokretanje novih dugoročnih finansijskih zaduženja zemlje, potpisivanje velikih međunarodnih ugovora ili pristupanje regionalnim inicijativama koje nemaju konsenzus.

Masovno političko i kadrovsko postavljanje službenika, direktora i članova upravnih odbora na pune mandate, već se imenovanja moraju svesti isključivo na vršioce dužnosti u hitnim slučajevima.

Mijenjanje sopstvenog sastava kroz razrešenja i imenovanja novih ministara, s obzirom na to da je Vlada kao cjelina izgubila legitimitet i ne može krojiti novu političku strukturu unutar sebe.

Stav Venecijanske komisije ujedno predstavlja i direktan pravni šamar svim strukturama koje su uporno tvrdile da se Ustav mora mijenjati kako bi se tehnički mandat prilagodio najvišem pravnom aktu. Pokazalo se da su takve tvrdnje bile obična politička manipulacija s ciljem da se opravda ustavno nasilje i četrnaestomjesečna uzurpacija vlasti od strane Abazovićeve Vlade. Mišljenje Komisije je potvrdilo ono što smo od samog početka tvrdili: Ustav je savršeno jasan i direktno primjenjiv, a Zakon o Vladi se ne donosi zato što je Ustav loš, već zato što je bivša vlast pokazala potpuno odsustvo ustavne kulture. Ovo je velika satisfakcija za pravnu i građansku borbu protiv falsifikovanja ustavnog poretka Crne Gore.

Crnogorski forum